Suite à la parution de Governance of Public Sector Organizations: Proliferation, Autonomy and Performance, nous avons interviewé les co-directeurs de l’ouvrage Per Lægreid (Professeur au Department of Administration and Organization Theory, University of Bergen) et Koen Verhoest (Professeur Associé et Directeur de recherche au Public Management Institute, Katholiek Universiteit Leuven) sur l’état des lieux dans le champs des théories de la gouvernance des organisations et les changements qui s’y déroulent.
1. Pourriez-vous identifier deux grandes tendances dans la gouvernance des organisations du secteur public?
Per Lægreid: Une première tendance qui date du milieu des années 1980 est l’augmentation de l’agencification qui implique l’établissement d’agences semi-autonomes distanciées des dirigeants politiques. Une autre tendance est qu’un processus de stratification ou de sédimentation est en train de se dérouler, produisant des formes d’organisations composites et hybrides. Plutôt que de remplacer de vieilles réformes, les nouvelles initiatives de réforme ont tendance à être ajoutées à des réformes plus anciennes en se mélangent avec elles d’une manière plutôt complexe. Récemment, nous voyons que le processus d’agencification a ralenti dans une certaine mesure et ce processus a été complété par une initiative de réforme pangouvernementale, impliquant le renforcement du contrôle central et de coordination inter-organisationnelle.
Koen Verhoest : Les administrations publiques ont été, pour ainsi dire, frappées par la fièvre de l’agencification, mais nous assistons aussi à des processus parallèles de décentralisation et centralisation, de réglementation et de déréglementation. Nous voyons des combinaisons complexes de réformes structurelles, liées aussi bien aux doctrines du New Public Management, qu’aux doctrines post-NPM. Un élément central de ces changements est qu’il existe un équilibre instable entre l’autonomie et la direction des organismes centraux. En outre, il y a un processus de stratification en cours: les réformes post-NMP ne remplacent pas totalement les réformes liées au NPM, mais les complètent plutôt, ce qui a pour conséquence une complexification des organisations de secteur public.
2. Pourquoi cette complexité croissante?
PL et KV: Une réponse à cela est que la complexité accrue de la société tend à renforcer la complexité des formes d’organisation. En creusant davantage la question, nous dirons qu’il n’y a pas de facteur unique à cette complexité. Il y a différentes forces motrices telles que les doctrines de réformes internationales, ainsi que la pression extérieure des environnements techniques et institutionnels. L’héritage historico-institutionnel et les traditions et cultures administratives sont également des facteurs importants ainsi que les fonctionnalités du système politique intégré dans des arrangements structurels existants. La possibilité pour l’exécution d’une politique de réforme active par les responsables politiques et administratifs est tout autant limitée qu’activée par de tels facteurs.
3. Pourriez-vous expliquer le lien entre les changements de formes d’organisation et performance du secteur public? Comment les changements dans l’organisation formelle peuvent-ils conduire à une meilleure performance?
PL: La base de connaissances factuelles sur les effets et les implications des différentes formes administratives est encore assez parcellaire. La connaissance de la relation moyens-fin et la capacité calcul rationnel ex ante des impacts et des effets des différentes formes d’organisation sont plutôt faibles parmi les agents de la réforme. Toutefois, il ressort de données empiriques que les différentes formes d’organisation ont une influence et affectent la façon dont les organismes publics fonctionnent dans la pratique. Mais normalement il n’y a pas une relation one to one entre les formes d’organisation et la performance. Sur la base des données empiriques dont nous discutons dans le livre, nous pouvons dire quelque chose sur le sens de cette relation, mais nous ne pouvons pas donner une prévision précise de la force de son impact. Cela a à voir avec le fait que le contexte a, dans une grande mesure, son importance, mais aussi avec l’ambiguïté de la notion de performance.
KV: Un autre facteur qui peut expliquer ce lien de faible causalité, c’est que les modes d’organisation officielles ne révèlent pas grand-chose sur les caractéristiques réelles, en termes d’autonomie et de contrôle. Une des principales conclusions est que l’autonomie de facto et le contrôle des organismes publics peuvent différer sensiblement de ce qui est formellement prescrit pour la forme d’organisation impliquée. Par conséquent, il faut étudier les niveaux réels, ou même perçus, d’autonomie et de contrôle afin de comprendre les effets sur la performance. Mais même alors, beaucoup d’autres facteurs, s’influençant mutuellement, entrent en jeu, comme le leadership et la culture organisationnelle, la taille de l’organisation, la nature de la tâche à accomplir, la présence d’objectifs clairs, etc. Un défi majeur pour la recherche empirique est d’étudier systématiquement l’interaction de ces facteurs, avec lesquels la performance des organisations du secteur public est liée.
4. Quelles sont les implications pratiques de ces changements organisationnels? Pourriez-vous nous fournir un exemple concret?
PL: Une des implications est que les réformateurs obtiennent de meilleurs résultats sur le contrôle politique que sur le calcul rationnel. Le talon d’Achille des réformes administratives semble être que les acteurs de la réforme ont une compréhension limitée des conséquences et des implications de leurs propres initiatives de réforme. Une autre implication est que plutôt que de purifier un modèle unique, nous avons besoin d’un répertoire de modèles pour des institutions politico-administratives afin de comprendre les défis futurs de l’administration publique, la gestion et la gouvernance.
L’administration publique est multifonctionnelle et doit concilier des valeurs et des normes différentes. Par conséquent, il ne s’agit normalement pas d’une question de hiérarchie, de réseaux ou de marché. Le principal défi est de savoir comment tout cela peut être combiné et équilibré de manière complémentaire. Les concepteurs des organisations de secteur public doivent être conscients de la dialectique fondamentale entre des principes organisationnels de base pour la coordination, la spécialisation d’autonomie et le contrôle.
KV: Nous nous demandons si des concepts simples d’autonomie sont une condition nécessaire pour des performances accrues. Modifier la forme organisationnelle d’affiliation, comme dans l’agentification, n’est évidemment pas une panacée, même pour les sous-performances. Dans des situations où l’on comprend mal les effets et les conséquences de la réforme, il pourrait être sage d’éviter de mener des réformes radicales et controversés, basées sur de grandes et nouvelles idées et d’opter plutôt pour un processus de changements successifs qui jouissent d’une légitimité forte parmi les réformateurs, ainsi que ceux à qui la réforme s’applique. Il est également nécessaire de renforcer les possibilités de feed-back et d’apprentissage par l’expérience durant le processus de réforme afin que les ajustements puissent être faits pendant que les réformes se poursuivent.
5. Quelle sera la perspective de la prochaine décennie en termes d’autonomie financière, de politique et managériale ?
PL: Nous devons dans une plus grande mesure aborder les différentes dimensions de l’autonomie, comme l’autonomie de politique et managériale. Un des plus grands défauts du New Public Management fut de séparer le management de la décision politique. Une leçon importante des reformes de l’agentification, c’est que les tâches et la saillance politiques ont de l’importance ainsi que les relations de confiance mutuelle et la réputation. Cela signifie que les contextes comptent et qu’il n’existe pas de réponse unique à la question.
KV: Le degré d’autonomie d’une organisation de secteur public est en fait un produit de l’équilibre entre l’autonomie de gestion avec une autonomie politique et de l’autonomie financière avec les aspects structurels de l’autonomie. L’autonomie accordée sur une dimension à une agence, dans la vie quotidienne de l’organisation de cette agence, peut devenir moins pertinente si l’autonomie sur d’autres dimensions est absente. La même chose vaut pour le contrôle des organisations du secteur public, où les différents contrôles (ex ante, ex post axé sur les résultats, financiers, contrôle des structures et de contrôle par contacts) sont combinés dans des formes hybrides. Ainsi, les concepteurs des organisations de secteur public doivent faire des choix complexes et des compromis lors de la création des agences, et ce faisant, ils auront besoin d’utiliser une compréhension multidimensionnelle de l’autonomie et du contrôle. En outre, la conception formelle et le fonctionnement réel d’une agence sont deux réalités différentes. Bien que l’agencification atténue les signaux de direction politique par rapport aux ministères, le contrôle politique de facto ne respecte pas toujours la logique formelle de la forme organisationnelle, comme dans le cas des tâches extrêmement saillantes ou encore le comportement stratégique des directeurs d’agence. Les règles et de réglementations formelles, qui semblaient fonctionnelles lorsque les organisations ont été créées, peuvent devenir obsolètes après un certain temps ou ne sont pas appliquées comme elles le devaient. Concevoir un statut juridique optimal pour une agence en combinant des degrés d’autonomie et de contrôle n’est pas tout. Il y a un besoin supplémentaire d’établir des lignes de conduite pour les politiciens et les bureaucrates dans leur façon de manipuler et d’examiner l’autonomie, le contrôle, et les relations mutuelles pendant la durée de vie de l’agence.
6. Quelles sont les implications de réformes des processus gouvernementaux (whole-of-government) ? Une meilleure coordination et un contrôle accru ?
PL: Les initiatives de reformes des processus gouvernementaux sont tout d’abord importantes pour traiter les «problèmes pernicieux» qui ne suivent pas les frontières entre les domaines de politique des organisations ou les niveaux administratifs. Les réformes promues par le NPM ont d’abord été dirigées vers les problèmes ‘principal-agent’ mettant en évidence la façon dont les organismes supérieurs pourraient contrôler des organisations subordonnées dans le même domaine ministériel, mais ces réformes avaient peu à offrir pour répondre à une question plus pressante sur la façon de traiter les problèmes et les tâches qui transcendent les frontières organisationnelles. Le défi est de trouver les modalités d’organisation qui peuvent améliorer la collaboration transversale et la coordination horizontale. Un autre élément de ce mouvement post-NPM est le renforcement du contrôle central. Dans de nombreux pays le processus d’agencification a été ralenti et la nécessité du pouvoir central est à nouveau à l’agenda.
KV: Pour résumer, les réformes post-NPM supposent de porter une attention accrue sur l’intégration, la coordination horizontale, et un renforcement du contrôle politique. Cette contre-réaction d’un contrôle central et d’une coordination accrus à la prolifération d’organisations a été observée non seulement en Norvège, en Australie et en Nouvelle-Zélande, mais aussi au Royaume-Uni, en Suède et aux Pays-Bas. Mais la réforme «whole-of-government » est, tout comme le NPM, une réforme ambigüe et pas très cohérente, qui supplée les mesures du NPM plutôt qu’elle ne les remplace.
 “Governance of Public Sector Organizations:
Proliferation, Autonomy and Performance ”
Sous la direction de Per Lægreid et Koen Verhoest
Série: Governance and Public Management
Octobre 2010,
360 pages, broché
L’ouvrage « Gouvernance of Public Sector Organisations » examine les récents changements dans l’administration gouvernementale centrale dans les démocraties contemporaines en centrant l’analyse sur les formes organisationnelles et leurs effets. Il existe un besoin considérable pour ce type de connaissance dans une période où les gouvernements restructurent constamment leur administration.
Cet ouvrage étudie et explique comment les réformes du New Public Management (NPM) et du post-NPM influencent la prolifération et la spécialisation organisationnelles, ainsi que l’autonomie et le contrôle des agences centrales. De nouvelles données empiriques mettent en lumière les effets de ces changements sur la performance des organisations. Cet ouvrage décrit comment les initiatives de coordination des processus gouvernementaux avec un accent sur la réaffirmation du centre et sur la coordination horizontale complètent les réformes du NPM, en renforçant « superposition des couches administratives » et la complexité des organisations gouvernementales.
Pour commander, veuillez contacter Fabienne Maron (f.maron@iias-iisa.org)
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